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孙霄兵
2021年7月20日,《中共中央、国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》公布,决定实施一对夫妻可以生育三个子女的“人口新国策”。
2021年8月20日,修订后的《中华人民共和国计划生育法》发布,明确“国家采取综合措施,调控人口数量,提高人口素质,推动实现适度生育水平,优化人口结构,促进人口长期均衡发展”;“国家提倡适龄婚育、优生优育。一对夫妻可以生育三个子女”;“国家鼓励和引导社会力量兴办托育机构。”
截止2022年2月6日,在已公开的30个省区市政府工作报告中,落实“三孩”生育政策和配套措施被列为2022年的重点任务之一。在2022年全国两会上,打消生育三孩的顾虑,成为代表、委员关注的重点议题,多个建议案引发热议。
中央《决定》和《计划生育法》明确要“提高人口素质”、“优化人口结构”、“优生优育”、“一体考虑”、“切实解决群众后顾之忧”、“释放生育潜能”、“统筹考虑人口数量、素质、结构、分布等问题”、“国家鼓励和引导社会力量兴办托育机构”。中央有了“人口新国策”,但相关配套措施还没跟上或滞后,这一点在民办教育上尤其明显。
在这个背景下,必须要考虑一个重要问题,即教育特别是民办教育该如何为“人口新国策”更好地服务,从而打消公民的生育顾虑。
“六年一位”挫伤公民生育三胎意愿
随着三胎政策的放开,教育将成为公民生育三胎的最大压力。在抚养孩子成长的过程中,能否接受到良好的教育,往往是公民考虑的首要问题。事实上,孩子的教育问题,一直都是中国人最关注的核心问题。
近些年来,尽管我们的教育事业有了长足进步,不少教育政策对公民来说也确实是利好,但是,就中考、高考的政策来说,实际上收效并不是很大。再加上有些规定,比如“六年一位”、禁止跨区域招生等,不仅严格限制了民办教育的发展,也使得公民的选择权被大幅度限制甚至剥夺。这将会严重阻碍人口“新国策”的落地。
事实上,要满足不同家庭教育孩子的需求,让各阶层的孩子都能拥有适合各自发展的成长途径,办好民办教育格外重要。但是,当前的民办教育却由于各种政策的限制,处在一个进退两难的尴尬局面。
中央《决定》明确将入户、入学、入职等与个人生育情况全面脱钩,《民办教育促进法》规定民办学校享有招生自主权,但全国多地的入学政策却规定“六年一位”,即一套房产6年内只能有1个直系子女就近在学区内入学。
如果因为“六年一位”的限制,十八年才能生三孩,必然严重挫伤妇女生三孩的积极性。第六次全国人口普查的数据显示,中国妇女的平均生育年龄已达29.13岁。依此计算,为确保三孩入学,妇女生育三孩就要等到40岁。高龄生育危险性特别大,这显然既不科学也不人道,更会导致孩子无学可上。
如此一来,“六年一位”的规定,极大地挫伤了公民生育三胎的意愿。实际上,这项政策的出台,一是解决择校热问题,二是解决炒房问题。过去,也许有它一定的道理,但在人口“新国策”的背景下,这样的规定已经不合时宜,至少不应该包括民办教育。
禁止民办学校跨区域招生不能绝对化
改革开放以来,人们的教育需求日益多样化,民办教育应运而生。民办教育的发展,为中国经济社会的发展,为人口素质的提升,做出了巨大贡献。它满足了社会不同人群对多样化教育的选择,优化了教育资源配置,提高了教育教学质量,发挥了自身的特色。有条件生育三孩的家庭,其中相当一部分是中产阶层,他们除了需要优质的公办教育资源,也需要优质的民办教育资源。现行禁止“民办学校跨区域招生”的政策,与“人口新国策”精神也不符。
《民办教育促进法实施条例》第31条规定,实施义务教育的民办学校应当在审批机关管辖的区域内招生,纳入审批机关所在地统一管理。实施普通高中教育的民办学校应当主要在学校所在设区的市范围内招生,符合省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门有关规定的可以跨区域招生。比如,成都最近公布2022小一和小升初招生政策,其中要求:民办学校不得在成都市外区域招生。
创建民办学校不易,办出有品牌影响力的民办学校更不易,而有品牌影响力的民办学校,即便是义务教育阶段的民办学校,也不可能、不应该仅在本地招生。让本地的孩子在义务教育阶段有学上,这是当地政府的法定义务,但不应当是民办学校的法定义务。民办学校有责任招收本地的孩子,但这种责任并不等同于义务,更不能等同于绝对的义务。否则,民办教育的“民办”二字,又从何谈起?
在《决定》和《计划生育法》中,“提高人口素质”、“优化人口结构”、“优生优育”、“一体考虑”、“切实解决群众后顾之忧”、“释放生育潜能”、“统筹考虑人口数量、素质、结构、分布等问题”、“国家鼓励和引导社会力量兴办托育机构”等关键点说明,高品质的、义务教育阶段和高中阶段的民办教育必将成为“释放生育潜能”的重要支点。
因此,破除现行《民办教育促进法实施条例》中不符合中央生育国策的规定,如“六年一位”、“审批机关管辖的区域内招生”等,就成为必然。这也正是“以法治为保障”原则的具体落地,将创新理念、改革成果、实践经验转化为法律,保障人民群众合法权益,保障新时代人口工作行稳致远,保障人口发展战略目标顺利实现。
禁止民办学校跨区域招生政策不能绝对化,应该也必须要有适当的弹性、灵活性。要遵循家长的选择权,要以人民群众的实际求求为中心。所以,对民办学校的跨区域招生问题,只要民办学校提出申请,一般情况下相关部门都应予批准,而不应绝对禁止。
民办学校理应按实际投资成本收费
对民办学校来说,收费不能按实际投资成本计算问题,也非常值得关注。这不仅关系着学校的办学品质,对民办学校的长期可持续稳定发展来说,也有着极大的障碍。
中央《决定》指出,“以法治为保障。坚持重大改革于法有据、依法实施,将长期以来党领导人民在统筹解决人口问题方面的创新理念、改革成果、实践经验转化为法律,保障人民群众合法权益,保障新时代人口工作行稳致远,保障人口发展战略目标顺利实现。”实际上,一些地方政府针对民办教育收费标准的做法缺乏合法性审查。
近年来,随着依法行政、全面建设法治政府工作的深入推进,“合法性审查”字眼频频出现在最新的立法和重要的政策文件中。合法性审查通常是指对行政机关或法律法规、规章授权组织作出的特定行政行为,依照相关规定和程序,对其是否符合法律法规进行审查或者审核的行为,是行政机关的内部决策和执法监督机制,是依法行政、建设法治政府的重要举措。
行政机关合法性审查的对象主要涉及重大行政决策、规范性文件制定和重大行政执法决定等3类行政行为。而各地方政府出台的“六年一位”政策,以及《民办教育促进法实施条例》中的“实施义务教育的民办学校应当在审批机关管辖的区域内招生”规定,也应做更加严格的合法性审查,并且必须要与中央《决定》精神统一。
有些地方主观设定九年义务制民办学校的学费和住宿费收费标准的上限,不考虑实际办学投入和运营成本,这不仅直接违背了《民办教育促进法》的相关条款,在行政审批时也拒不出示相关文件依据,这事实上已经构成违法行政,也使民办教育遭遇地方政策困境。
民办学校理应按照实际投资的成本制订收费标准,这本来就是与法有据的。早在2018年7月17日国家发改委举行的新闻发布会上,发改委新闻发言人严鹏程就表示,新一轮地方定价目录修订,重点放开了竞争性领域和环节的商品服务价格。在教育领域,根据2017年新修订的《民办教育促进法》,放开了营利性民办学校收费标准。只有非盈利的民办学校,其收费标准才暂时可以由政府定价。但这只是“暂时”的,长期来看,也依然需要由市场来自主定价。
只有确保民办教育的收费自主权,至少应该做到按实际投资成本收费,才能确保民办教育的长期健康可持续地稳定发展,也才能确保社会各阶层家庭都能选择心仪的学校。否则,就会极大挫伤社会办学的积极性,也会极大挫伤有条件的家庭生育三孩的意愿。
于国于民,这种后果都是双输的。家长自愿多掏腰包培养高素质的孩子,不仅不给国家添负担,还替国家省了钱,而培养出的高素质孩子又是国家的栋梁之材,家长满意,孩子满意,国家受益,多赢之举,我们有什么理由非要拒绝呢?
为更好地落实人口“新国策”,引导更多有条件的家庭积极生育三孩,笔者建议:强化教育新配套,尽快破除“六年一位”、禁止“民办学校跨区域招生”的政策障碍;打破主观设定九年义务制民办学校的学费和住宿费收费标准的上限,不考虑实际办学投入和运营成本的政策壁垒;鼓励和引导更多社会力量兴办包括托育机构在内的优质民办教育,赋予民办教育合法的跨区域自主招生权、九年义务制民办学校按办学成本定价权,以更快地提高人口素质,更好地优化人口结构,为早日实现中华民族伟大复兴的中国梦,做出更多更大的贡献。
作者:中国教育发展战略学会执行会长、教育部政策法规司原司长、教育部法律顾问、国家督学、博导。
