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●茅台和五粮液(000858)获得了历史上最大的罚款，电信行业的反垄断调查正在进行中。●国家发展和改革委员会、商务部和国家工商行政管理局都有反垄断机构，三个部门共同实施反垄断。
2月23日，国家发展和改革委员会(NDRC)发布了历史上最大的垄断行为处罚——4.49亿元。茅台因“价格垄断”被罚款2.47亿元，五粮液被罚款2.02亿元。这是《反垄断法》颁布以来，NDRC查处的第一起纵向反垄断案件。
中国《反垄断法》颁布实施五年后，这起引人注目的反垄断案件引发了公众对中国反垄断事业的新思考:中国的反垄断真的打破了坚冰吗？
与此同时，设立反垄断机构的长期问题继续受到质疑:NDRC、商务部和SAIC联合实施反垄断是否合理？反垄断改革的最佳路径是什么？□新京报记者张全伟钟晶晶
两家葡萄酒公司揭露了非法事实
据报道，4.49亿英镑的“史上最大”罚款是由两家积极配合调查的葡萄酒公司获得的。
今年1月，就在茅台和五粮液因低价和跨地区销售等“罪名”严厉处罚经销商的同时，国家发改委刚刚对三星、韩国lg、台湾奇美和AUO等6家大型国际面板制造商发出了3.53亿元人民币的“价格垄断”处罚。
茅台通知三家低价跨地区销售的经销商暂停茅台合同计划，扣除20%定金、黄牌警告等处罚；五粮液对15家经销商进行了通报批评，并扣除了经销商保证金。
茅台和五粮液的限价行为“着了火”:三星垄断案一周后，NDRC对茅台和五粮液展开了反垄断调查。
记者从知情人处了解到，NDRC和当地物价部门对上述两家企业的查处，正是因为这两家企业在互联网上公开暴露了自己的“违法事实”，这为执法部门提供了充分的证据。“这说明很多企业根本不了解反垄断法。在调查过程中，企业突然意识到他们终于服从了判决。”上述知情人士告诉记者。
北京天元律师事务所高级反垄断律师、合伙人黄伟参与了茅台案的调查。他说，“最初的行为应该是，经销商不能忍受坏消息。我没想到制造商会主动公开这一消息。”
1月中旬，茅台和五粮液做出了紧急回应。茅台集团表示，决定取消此前违反《反垄断法》的营销政策，撤销对经销商的处罚决定，退还保证金，并承诺进行彻底整改。五粮液立即撤销了此前对经销商的通知。
茅台和五粮液对NDRC调查的积极配合并没有使他们免于处罚。国务院反垄断专家咨询组副主任黄勇透露，4.49亿元“史上最大”罚款被从轻处罚，以换取两大行业巨头“承认错误的良好态度”。
这一次，NDRC的反垄断调查和处罚行动可谓轰轰烈烈，这与2011年NDRC对中国电信和中国联通发起的反垄断调查案件尚未结案形成了鲜明对比。
一些网民质疑反垄断“不能被巨人惩罚”？商务部国际贸易与经济合作研究所的研究员梅新宇说:“使用这个不必要的案例需要大量的人力和物力。如果使用涉及国计民生的其他商品，对改善国民福利会有更大的用处。”
一些评论人士还认为，对茅台和五粮液这两家业内领先的国有企业的处罚，将真正成为中国反垄断部门“利剑指虎”的开始。“此案意义重大，提高了反垄断法的权威性，也提高了反垄断执法机构的威信。”中国社会科学院法律研究所研究员王说:“更有影响的一个方面是，被罚款的企业是两家国有企业。由此可见，国有企业同样适用反垄断法。”
电信业反垄断调查再介绍
一年多过去了，电信业的反垄断案仍悬而未决。专家呼吁尽快宣布这一决定。
国内最受关注的反垄断案件是NDRC对中国电信和中国联通的反垄断调查。2011年，国家发展和改革委员会调查了电信和中国联通涉嫌垄断宽带接入市场。如果垄断事实成立，这两家公司可能被罚款数十亿美元。“反垄断最终落到了国有中央企业的头上。”当时有评论员说，“这无疑是中国反垄断发展史上的一大进步。”
长期以来，中国的反垄断被舆论批评为“只打苍蝇，不打老虎”。浙江大学教授赵伟甚至写道:“在中国的情况下，反垄断法已经成为打击中小民营企业价格违法行为的武器。面对寡头垄断和大型非私营企业的任意提价，它不仅无能为力，有时还不得不出手相助。向公众解释！”在文章中，赵薇称这种选择性执法为“中国反垄断”。
NDRC对中国电信和中国联通的反垄断案件展开调查，相信这将打破“中国式反垄断”。
一年多过去了，这起引人注目的反垄断案件仍在两个企业的“整改承诺”和国家发展和改革委员会的“持续监督”下悬而未决。今年1月7日，国务院反垄断专家委员会专家、中国政法大学教授石建忠要求尽快公布关于处理中国电信和中国联通(600050)反垄断调查的决定。
反垄断法理论专家王也认为，目前电信反垄断案件事实清楚，欧盟几乎有相同的案件，都受到了严厉的处罚。他们应该受到严厉的惩罚，但是他们不应该离开，以对中央企业“宽大”为借口离开外部世界。一些不愿透露姓名的人告诉记者，此案在调查中确实遇到了相当大的阻力。
自2008年《反垄断法》正式实施以来，反垄断案件数量逐年增加，迄今已查处的案件不少于50起。已经有20多个案件作出了行政处罚决定。根据数据，仅在2012年，反垄断机构就收到了来自运营商的201份集中申报，其中186份已备案，154份已结案。涉及医药、造纸、水泥、保险、船务代理、液晶面板、白酒等行业，被调查市场逐渐多元化。随着中央企业被查处、国有企业被处罚等案件的出现，有一种观点认为，中国的反垄断执法力度正在加大。
反垄断“三龙治水”
《反垄断法》实施22天后，商务部、国家工商行政管理局和国家发展和改革委员会联合实施反垄断的格局正式形成。
《反垄断法》在西方被称为“经济宪法”，在中国已经实施了五年。“与欧美发达国家比较成熟的市场机制和百年反垄断法的历史相比，中国的反垄断法和执法体系还很年轻。”杨光经济之声的评论员王思远说。
一位不愿透露姓名的专家表示，在中国，给《反垄断法》冠以“经济宪法”的头衔是具有讽刺意味的。他说:“西方的反垄断执法机构大多是单一的，但当我们来到这里，有三个奇怪的执法现象在同一时间。”
他提到的现象指的是中国目前由三个部门负责的反垄断执法体系，有人将其比作“三龙控水”。即商务部反垄断局、国家工商行政管理局反不正当竞争和反垄断执法局、国家发展和改革委员会价格监督检查反垄断局共享行政执法权。
2008年8月，在《反垄断法》实施22天后，商务部发布了“三套”计划，确定了组织机构、编制和职能。根据国务院批准的计划，商务部将成立一个反垄断局。至此，中国三大反垄断部门联合执法的格局已经正式形成。
在职责方面，国家发展和改革委员会价格监督检查司负责价格检查，依法查处价格垄断行为。
国家工商行政管理局反垄断和不正当竞争执法局负责垄断协议、滥用市场支配地位和滥用行政权力排除和限制竞争的具体反垄断执法工作。
商务部反垄断局的职责是依法对经营者集中行为进行反垄断审查，指导中国企业应对国外反垄断诉讼。
所有政党都提议进行执法改革
关于反垄断执法机构的分散执法，各部委和学者多次提出建议。
早在2007年反垄断法草案刚刚形成，尚未正式实施的时候，反垄断法理论研究者王就与时任商务部反垄断调查办公室主任(现商务部反垄断局局长)的就草案中的“反垄断执法机构多元化”问题进行了公开辩论。
“反垄断执法机构是多样化的，执法机构由商务部、国家工商行政管理局和国家发展和改革委员会管理。这个问题是最严重的。”王说，“反垄断执法需要资源。这种资源实际上是纳税人的钱。我们的资源已经不足。现在我们要把这种资源分成三份，这是对资源的浪费。此外，反垄断执法被许多机构瓜分，这些机构不可避免地会产生纠纷和纠纷。"
五年后，王对的担忧依然存在。国务院反垄断委员会专家组副组长黄勇在接受记者采访时表示，“在反垄断方面，三大机构近年来取得了各自的成绩，但专业性和统一性的问题有待解决。中国反垄断的现状是“一法三权”。然而，在企业的经营行为中，涉及价格、间接价格或非价格的限制可能同时出现。然后是谁负责、谁先负责、谁后负责，以及它们之间的侦查与惩罚的协调问题。"
不过，记者采访的几个部委执法机构的工作人员都表示，目前三个部门之间的分工很明确，在实际工作中没有任何交叉案件的处理，也没有具体的配合。
一位不愿透露姓名的部委官员向记者举了一个例子，说明三家反垄断机构联合执法带来的麻烦。“三个部委，每个都有一个对外合作办公室，所以当我们与外国签署反垄断合作协议时，我们必须分别与外国方面签署。与美国(两个美国反垄断执法机构)签署了“3+2”，并与韩国签署了“3+1”他说:“如果这三个执法机构能够合并成一个统一的机构，那么在处理案件方面进行合作将会更加方便和快捷。”
中央党校教授周天勇认为，除了浪费行政资源和拖低效率之外，这一制度的直接缺陷在于强化了部门利益的争议。他说:“在交叉执法中可能会出现这样的问题。当你能够行使权力并获得利益时，所有部门都希望进行干预。如果没有兴趣，你需要负责任，各部门就会互相推动。”
周天勇建议NDRC应该独立于反垄断执法部门。“我一直认为，国家发展和改革委员会作为一个宏观调控部门，应该更多地发挥政策和宏观指导在反垄断工作中的作用。”
反垄断纠纷中的“普法”
一些官方执法机构表示，公众、企业和政府部门对《反垄断法》的了解太少
自2011年以来，无论是第一起针对中央企业的电信反垄断案，还是最近对三星等国际液晶显示器制造商的处罚，以及最近对茅台和五粮液高端白酒的查处，每一次处罚都引起了巨大的社会反响，也引发了诸多争议。
茅台和五粮液这次被罚款，这引起了广泛的关注和争议，因为他们与普通消费者关系密切。从普通消费者的角度来看，茅台和五粮液就像奢侈品一样，价格高到他们喜欢的程度。
接受记者采访的国务院反垄断法起草委员会的专家认为，国际上对纵向垄断案件的判断非常谨慎，采用的是“合理分析”的原则，即达成价格谈判不一定违法，还取决于案件的具体情况。例如，一些产品可能具有较高的品牌知名度和较大的市场份额。在与经销商达成价格协议后，消费者的选择性很小，这将影响消费者的权益。
在这种背景下，舆论的意见是不一致的，争议是不可避免的。在采访中，记者发现，一些官员和行业专家对这一争议有一个共识:中国的反垄断起步较晚。
公众、企业和政府部门对《反垄断法》了解不够，难以避免纠纷，但反垄断法的实施及其引发的纠纷也是一个“普法”的过程。
茅台五粮液的案例效应
在国内外市场，尤其是一些知名品牌，采用统一的价格来维护品牌形象是企业管理的常态。茅台和五粮液是在行使定价权，还是违法？如果茅台和五粮液如此违法，普通企业抄袭它们是否违法？
北京天元律师事务所高级反垄断律师、合伙人黄伟参与了茅台案的调查。他说经销商、代理商和直销店有不同的概念。如果不作区分，就会理解为NDRC干涉了企业的定价权。
根据黄伟的分析，就经销商而言，他在支付货款后取得了产品的产权，并有权对产品进行定价。茅台和五粮液的做法干扰了经销商的独立定价权，不利于经销商之间的竞争，也不利于消费者。然而，如果它是一个直接经营的商店和代理商，那就不同了。直营店是制造商的一个分支，与制造商是一体的。他们有设定高价的自由，这并不违反法律。然而，代理商销售产品的真正权利仍然在于制造商。因此，即使价格是有限的，但实质上是制造商行使定价权，提高价格并不违法。因此，一般来说，世界上的奢侈品都是以直销店的方式经营的。
来自英国剑桥大学和美国乔治敦大学的法学博士王宇虽然在美国，但他仍然非常关心这个案子。他认为，官方公布具体的执法理念和标准有利于法律的确定性和预期性，使企业不再“把所有人都置于风险之中”。我国的《反垄断法》和最高法院的司法解释都没有具体阐述纵向垄断行为的所谓“合理分析”原则，因此政府更有必要通过具体案例来明确，以维护法律的严肃性和权威性。
他认为，世界上类似案件的司法实践也可以作为国内执法机构的参考标准。如果一个企业在全球范围内运作，其他国家也有反垄断法，也可以比较其国内行为是否与其国际行为一致，这可以作为执法机构的参考要素。
许多研究反垄断法的学者或律师告诉记者，中国的反垄断法基本上是参照欧盟制度，借鉴欧美发达国家反垄断执法的经验。无论是基于欧盟“当然违法”的严格原则，还是美国“合理分析”的宽松原则，茅台和五粮液受到反垄断处罚都没有争议。
但是，根据《反垄断法》，被处罚的企业仍然可以申请行政复议，如果不服，可以继续申请行政诉讼，这更有利于《反垄断法》的完善，增强全社会对《反垄断法》的关注和理解。
“执法就是普法”
到目前为止，根据茅台和五粮液的公告披露，这两家公司在此次事件中态度良好，承认了自己的错误，表示将彻底纠正加强学习的反垄断法。
让人哭笑不得的是，记者从知情人士处了解到，NDRC和当地物价部门查处上述两家企业，正是因为他们在互联网上公开暴露了自己的违法事实，为执法部门提供了充分的证据。“这说明很多企业根本不了解反垄断法。当他们去调查和处理时，企业突然意识到他们最终会服从判决。”上述知情人士告诉记者。
这场调查风暴也引起了公众舆论的诸多批评。除了NDRC干预企业定价权的观点外，更多的观点认为反垄断是“拣软柿子”，不调查石油和电信垄断，执法很难说服公众。
王宇告诉记者，目前，中国数十条评论中有七八条都是类似的观点，这从公众的看法来看是非常可以理解的。然而，事实上，各国的反垄断法都是反搭便车行为，而不是垄断地位，公众所关联的“垄断”更多的是垄断地位。例如，石油和电信的垄断不能通过反垄断法来解决，反垄断法要求更高层次的经济体制改革来促进这些领域的市场化。目前，两家石油公司的最高零售价格由国家指导，但如果石油公司利用市场支配地位与价格串通，反垄断法仍然可以发挥作用。
此外，反垄断法的研究人员提出，反垄断法的名称本身使许多人误解为它只干预垄断和寡头垄断企业，或者打破垄断寡头垄断法，因此反垄断法应尽快更名为反限制性竞争法。
“公众有这样的理解是正常的。我国反垄断法起步较晚，实施时间较短。不仅公众、企业和政府部门对《反垄断法》知之甚少，许多企业也不了解或学习该法。中国的整体法律环境很差，执法也很困难。”一位不愿透露姓名的执法机构工作人员表示:“现阶段，执法是最大的执法。”
《反垄断法》起草小组成员、中国社会科学院教授、国务院反垄断委员会专家组成员王晓桐说:“引起争议，引起大家讨论研究，是一件好事。被罚款的企业也可以依法申请行政复议，但目前的企业都是这样。很少有实践。事实上，这更有利于反垄断法的实施，也更有利于反垄断法的关注和研究。”
争议背后的思考
事实上，除了纠纷，这种执法方式也可能给企业和执法部门带来许多反思和变化。
例如，一些律师表示，中国反垄断法的实施对许多外国企业也是一个冲击。记者还从知情人士处了解到，自《反垄断法》实施以来，跨国公司到执法机构咨询和了解的信息最多，而国内企业很少主动上门。
一些律师认为，此案的判决可能会触动许多国内企业反思自己目前的营销行为。至少在未来，企业不会公开披露这种行为，有些企业甚至会考虑改变自己的营销模式，比如转到直营店。
本案中的处罚也走了一条不同寻常的道路，即一些媒体首先披露了官方未经证实的消息。虽然事后证实消息确凿，但官方消息的不确定性引发了相关上市公司市值蒸发，给投资者带来了很大损失。
在这方面，王宇认为，中国可以向欧盟学习，欧盟总是有新闻稿和官方网站来公布立案过程、调查和最终结果的细节。他建议中国反垄断执法机构首先在官方网站上公布调查进展和正式决定，然后在权威媒体上发布信息。
他认为，缺乏官方新闻来源不利于遵守证券信息披露的相关规定，防止内幕交易，保护投资者。通过一次又一次的官方信息披露，我们可以针对行业关注的问题提供有针对性的反馈，使执法更加透明。
B08-b09版写/新京报记者张全伟钟晶晶
近年来，NDRC发出了罚款
2011年5月
联合利华因传播涨价信息和扰乱市场秩序被罚款200万英镑(不是因为价格垄断)
2011年8月
国家发展和改革委员会处罚了非法收费的银行，邮政储蓄银行被罚款180万英镑(不是由于价格垄断)
2011年11月
国家发展和改革委员会对山东两家涉嫌垄断的制药公司发出了超过700万英镑的罚款
2011年11月9日
国家发展和改革委员会对中国电信和中国联通展开了反垄断调查，此案仍在审理中
2013年1月4日
国家发改委透露，它向三星和lg等六家大型国际液晶面板制造商发行了3.53亿元的价格垄断票。调查持续了6年
2013年2月21日
国家发展和改革委员会对茅台和五粮液罚款4.49亿元，称经销商的价格控制涉及违反《反垄断法》，调查持续了约一个月
(原标题:反垄断纠纷中的“普法”)
