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云青/文
2014年，国内电信市场不断释放出政策调整的信号。从开放虚拟运营市场、引入私人资本、成立铁塔公司进行横向切割，到最近放开价格管制，这些事件都表明放松管制已逐渐在决策层占据主导地位。
放松政策管制只是一种手段，最终目标是消除垄断，提高行业效率，实现社会福利最大化。
目前，放松政策管制的行为与20世纪70年代西方石油危机后经济理论从凯恩斯主义转向新自由主义的情况有些相似。在社会实践中，虽然许多国家经历了从自由主义到凯恩斯主义再到新自由主义的发展过程。然而，由于效率与公平之间平衡的不同选择(受意识形态的影响)，各国电信管理政策的改革呈现出不同的形式。
例如，美国社会中以个人主义为中心的自由主义意识形态决定了很难接受政府对社会事务的干预，最终结果是国家对公共管理事务采取更加宽松的态度；在德国，社会主义市场经济的意识形态决定了它更加重视社会公平问题，因此德国呈现出市场力量和政府管理力量在电信政策中发挥重要作用的局面；英国有明显的撒切尔主义痕迹——私有化已经彻底进行了。
虽然路径不同，但都从自然垄断、产业结构、产权结构和管制政策等方面放松了电信管制。借鉴其他国家在这些方面的做法，有助于明确中国电信改革的方向。
电信市场是自然垄断吗
支持电信领域管制的传统观点认为，电信行业具有自然垄断性，也就是说，由于大规模投资的沉没成本和规模经济，在行业中存在适度垄断才是有效的。
但是，随着电信产业和其他信息产业的发展和融合的深化，这一基础已经动摇:一是各种技术并存，各有比较优势，许多企业提供的生产资料和产品更加异构，垄断不再能带来成本效益；其次，随着技术的发展，网络建设和互联的成本大大降低；最重要的一点是，随着信息技术的发展，电信服务的替代服务越来越丰富，导致需求曲线更加平坦和灵活，从而从需求角度削弱了市场的自然垄断。
目前，随着技术、产业和竞争对手的发展，电信市场的自然垄断正在逐渐弱化。因此，放松政策管制有着良好的现实基础。但是，在完全市场竞争的前提下，如何理解“垄断”？
美国非常重视自由开放的市场竞争体系的建设，因此在政策设计上对行业垄断的打击是显而易见的——非价格行业壁垒将在第一时间基本上被“清除”。
1994年，克林顿政府提出了“全球信息基础设施行动计划”，鼓励私营部门投资，并向所有信息提供者和用户提供开放的网络渠道和普遍的担保服务。1996年提出“新一代互联网计划”，积极培育新一代互联网及其应用技术的发展，以保持美国在互联网方面的优势。布什政府时期，美国采取了一系列措施，其中“新内容和在线服务免税政策”体现了鼓励私营企业参与信息服务提供的指导思想。
另一方面，美国将释放一些垄断行为。
2011年，美国第二大运营商at&t计划收购第四大运营商t-mobile。当时，at&t拥有9550万无线用户，t-mobile拥有337万无线用户，这两个数字加起来将达到约1.29亿用户。因此，两家公司的合并将产生美国最大的运营商。从用户规模来看，美国电信市场的垄断程度可能会加剧。
联邦通信委员会作为监管机构，对此次并购进行了深入的调查和研究。面对当前新形势下的电信市场，如果监管当局只考虑市场垄断因素，这种交易显然是不合理的。但对于联邦通信委员会来说，它需要将这笔交易放在整个行业的发展环境中，并考察其综合影响。
2010年3月，联邦通信委员会公布了国家宽带计划的细则，目标是在十年内为90%的美国家庭提供100兆位/秒的宽带网络。2011年的国情咨文也提到:“在未来五年，我们将使企业部署覆盖美国98%的4g网络成为可能。”。这不仅与更快的网络速度和更少的掉话有关，也与数字时代更好地连接美国的每个地方有关。"
也就是说，目前fcc需要考虑的一个重要问题是如何更好地协调资源，使at&t成为美国移动宽带战略的具体实施者，从而构建良好的产业生态，实现国家宽带战略。是否有必要赋予它某种“资源垄断”的地位？面对这个问题，联邦通信委员会并没有用简单的教条任意行事。美国市场监管者对垄断有不同的解释。
观察“国家大厦公司”的成立，不能简单地理解为变相垄断。关键是基站公司在国内的定位是否准确，监管边界划分是否准确，监管是否适当。
如何调整电信市场结构
调整市场结构一般有三种方式:一是引入私人竞争主体与垄断经营者竞争——类似于目前引入虚拟经营者的行为；二是引进国外电信运营商与垄断运营商竞争，这在中国很少使用；三是通过横向或纵向拆分，形成合理的运营商竞争格局。
在市场结构的调整中，我们可以观察日本的情况。1997年，日本电信被分成四家公司:一家控股公司、两家本地公司和一家长途/国际公司。到1998年6月，日本已经成立了五个主要的国内公司集团(ntt、ddi、ttnet、日本电信集团、KDD/丰田)和三个外国公司。同年，日本取消了对外国投资电信运营的禁令，世界通信、英国电信和全球一号进入日本。
目前，日本已逐步形成了以ntt、kddi和软银为前三名，emobile和ipmobile为外围的“寡头垄断、大、中、小共生”的市场格局。随着竞争环境的创造和产业结构的合理，日本已经成为世界上第一个提供3g技术的国家，也是世界上通信技术应用最成熟的国家。
如何进行产权改革
世界电信企业产权结构改革主要采取两种模式:一是将现有垄断运营商完全私有化，即产权改革后，企业控制权移交给民营经济；二是经营者部分私有化，即国有经营者的国有股减少，但控制权仍属于国家。
这种产权结构调整在英国电信市场上更为彻底或具有颠覆性。1984年，在玛格丽特·撒切尔“人人努力消除懈怠”的指导思想下，英国通过了《电信法》，废除了英国电信的独家垄断权，允许私有化。同年，国有的英国电信公司更名为英国电信有限公司(bt)，并出售了该公司51%的股份；然后，在1991年，英国政府出售了48%的英国电信股份，这使得英国最大的电信公司私有化。随后，英国电信市场全面开放，电信业务许可证制度被废除，改为备案制度。
至此，英国电信业基本上开始被称为“私有”。
监管者如何再造
纵观世界，许多国家的电信业监管经历了政府直接经营公用事业、政府监管企业、建立独立监管部门等渐进阶段。在这一系列改革中，政府对控制紧密程度、政府与行业的关系、政府与被控制对象的关系的认识都有不同程度的变化。
以英国电信改革为例，2003年7月17日，英国议会批准了《通信法》草案，将原来的五个监管机构合并为一个机构――ofcom，以应对产业一体化趋势，提供统一监管。
在3g发展的初期，ofcom扮演着行业监管者和市场秩序维护者的角色；3g发展到一定阶段后，ofcom的角色发生了变化，帮助运营商拓展用户市场，促进行业发展。当时，英国电信在英国固网市场占据垄断市场份额(73%)。为了限制其垄断地位，英国通信管理局出台了一系列政策来限制英国电信在宽带市场的垄断，并于2014年提出了拆分英国电信的建议，即拆分其网络部门英国电信批发和零售。英国电信当时提出了几项异议:拆分将阻碍技术创新的发展，并影响英国的21世纪网络计划(类似于国家宽带计划)。与此同时，通过积极向竞争对手开放网络(即提供公平准入)，垄断可以在不分裂的情况下被削弱。Ofcom最终接受了英国电信的建议，没有分裂。
在美国,“きだよ 0”之前的经济危机出现在20世纪30年代。为了确保新兴电信产业的稳定发展，美国根据1934年的《电信法》成立了联邦通信委员会(fcc)。2001年9月13日，为了满足三网融合的要求，联邦通信委员会将其内部公共电信监管机构与有线电视监管机构合并，并成立了“竞争监管机构”。整合后，新机构将电信、广播电视和互联网纳入监管范围，实行统一政策和统一监管。
在欧盟地区，各成员国设立的监管机构不仅独立于企业，也独立于相关政府部门。监管权来自立法，对国会等立法机构负责。资金来自监管费用，如频率和代码号或财务分配。从上述例子可以看出，建立独立的监管机构和完成相应的立法工作是各国有效监管的重要基础。
总之，世界各国在自然垄断的概念、电信市场的结构、产权结构的调整、监管机构的改革等诸多方面都有不同的理念和运作模式。放松政策控制是大家基本认同的方向。当它可能成为中国电信改革史上的一个重要转折点时，仔细思考和分析这些方面，找到一个合理的平衡点是非常必要的。
作者是海南移动三亚分公司副总经理
[作者:云青/文](编辑:陈琳)
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