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美国是互联网的发源地，对网络中立政策进行了最早的探索和尝试，也是网络中立争论最激烈的战场。随着电信行业和互联网行业的融合，关于网络中立性的讨论变得越来越重要。
为了避免过度解释，我们有必要理解为什么联邦通信委员会这次输了。
美国网络中性监管热点
美国网络中性规制的演变可以简单概括为以下几个问题:“是否有必要规制”、“联邦通信委员会是否有权规制”、“规制什么”和“如何规制”。
-变革的两个重要时期
美国网络中立的监管实践经历了两个重要的变化:一是小布什的适度监管时期，二是奥巴马的高度监管时期。民主党支持立法，而共和党反对。政党斗争贯穿于整个辩论过程的始终。
甚至在2010年12月21日，联邦通信委员会以3: 2的票数通过了“网络中立指令”，支持和反对分别来自民主党和共和党。代表电信运营商利益的共和党议员对联邦通信委员会新法规的通过非常不满。仅在2011年，由共和党主导的众议院就两次否决了该条例。这只是因为民主党控制的参议院的支持，奥巴马总统明确表示，他将在众议院投票后否决所有反对意见。
联邦通信委员会的身份很尴尬
1996年美国《电信法》将通信服务分为两类，一类是监管宽松的“信息服务”(标题一服务)，另一类是需要严格监管的“电信服务”(标题二服务)。
美国《电信法》授权联邦通信委员会监督“电信服务”，但它没有为“信息服务”建立明确的监管体系，也没有明确将此类服务的管辖权分配给联邦通信委员会。监管语言的缺乏和国会的意图导致了联邦通信委员会试图对信息服务强加附带授权而引发的广泛诉讼，也导致网络运营商强烈质疑“网络中立”法规。必须指出的是，在这些诉讼中，焦点是在法理上争论联邦通信委员会的管辖权，而不是监管内容本身。
——互联网接入是一种信息服务吗？
2002年，在小布什执政期间，为了鼓励投资和市场竞争，联邦通信委员会宣布将有线宽带业务纳入“信息服务”范畴，并免除监管。2005年5月，美国最高法院的裁决确认了联邦通信委员会的做法。2005年8月，联邦通信委员会发布了一项决定，将dsl和无线宽带归类为“信息服务”。这一决定导致联邦通信委员会在引入网络中立政策时“搬起石头砸自己的脚”。
-联邦通信委员会的回应
面对身份的尴尬，联邦通信委员会有两个选择，一个是重新分类宽带接入服务，另一个是促进"网络中立"立法。前者显然有违背承诺的危险。后者在布什政府时期没有上升到立法层面，国会议员提出的所有立法方案都被否决了。直到奥巴马政府，联邦通信委员会才专注于促进网络中立的立法。
在2010年康卡斯特诉联邦通信委员会一案败诉后，联邦通信委员会开始探索“第三条道路”，即将宽带服务的“传输部分”归类为《电信法》第二编下的“电信服务”。
-区别对待固定网络和移动网络已成为共识
2010年8月，威瑞森和谷歌联合发表了一份联合声明，阐述了他们在网络中立问题上的七个原则立场:他们同意在固定互联网上实施网络中立原则，但反对将网络中立原则应用于移动互联网，因为移动互联网在技术和运营上与固定互联网有很大不同。
两家公司在声明中表示:“我们都同意，无线宽带不同于传统的有线领域，部分原因是移动市场竞争更激烈，变化更快。鉴于无线宽带市场的不成熟状态，除透明度要求外，大多数提议的有线原则将不适用于无线领域。”
这一框架被认为是verizon对固定互联网的让步，以换取对移动互联网的保护，fcc的“网络中立指令”在一定程度上采用了区别对待固定网络和移动网络的原则。
联邦通信委员会网络中立指令的三个原则
基于前几年监管文件和实践的经验和教训，2010年11月，联邦通信委员会发布了《报告与命令》(2010年，R&O)，也称为“网络中立指令”，并于当年12月以3: 2的票数获得通过(在美国法律体系中，“命令”低于“法律”和“规定”)。在2010年的《研究与操作》(r&o)，涵盖了近200页，联邦通信委员会详细公布了网络中立原则，期望在争议双方的纯极端分子之间达成中间立场。
在指令中，联邦通信委员会明确阐述了三个“原则”。
首先是透明度，即固定和移动宽带服务提供商必须披露其网络管理措施、网络性能和宽带服务条款。
第二是非屏蔽，即固定宽带服务提供商不得屏蔽合法内容、程序、服务和无害设备；移动宽带服务提供商不得屏蔽与其语音和视频电话服务竞争的合法网站或应用。
第三是不合理的歧视，即固定宽带服务提供商不得不合理地歧视合法的网络流量。
在上述三个原则中，透明原则争议最小，非屏蔽原则主要针对阻止/抑制p2p流量和阻止宽带服务提供商的voip，非不合理歧视原则主要针对差异化服务和收费。
网络中立指令引发的两起重大诉讼
康卡斯特诉联邦通信委员会
由于消费者抱怨美国最大的有线电视运营商康卡斯特(comcast)限制宽带用户使用bittorrent应用程序，美国联邦通信委员会(fcc)在2008年8月裁定，康卡斯特干扰了网络管理中p2p应用程序的运行，违反了1934年《通信法》的第四条原则和2005年联邦通信委员会(FCC)的《互联网政策声明》(Internet Policy Statement)，并命令其在年底前停止限制p2p流量。康卡斯特拒绝接受联邦通信委员会的裁决，并向美国联邦上诉法院哥伦比亚特区巡回法院提出上诉。
2010年4月，法院裁定，联邦通信委员会无权要求康卡斯特遵守网络中立指令，也无权对该公司实施制裁。法院认为，联邦通信委员会未能证明其有权要求宽带运营商遵守其网络中立指令。
-威瑞森诉联邦通信委员会
2010年12月通过的开放互联网指令没有生效，因为它没有在联邦登记册上公布。2011年1月，verizon和metropcs相继起诉fcc，质疑其在网络中立问题上的权力。然而，开放互联网指令被法院驳回，因为它当时没有正式宣布。
该条例于2011年9月23日正式公布，计划于2011年11月生效。然而，仅仅一周后，威瑞森向联邦通信委员会提交了开放互联网指令，要求美国哥伦比亚特区巡回上诉法院宣布开放互联网指令无效。法院立即受理了此案。此后，《网络中立条例》进入诉讼相关状态，其正式实施只能暂停。其法律地位是“有效但未实施”。
2012年7月2日，威瑞森对此案提起公诉(metropcs在被t-mobile收购后于2013年5月退出诉讼)。简而言之，威瑞森提出了四个上诉点:第一，联邦通信委员会没有管辖权；第二，网络中立规则“过于武断和武断”，因为不存在运营商减慢网络速度或阻止服务的普遍问题，所以没有必要引入这一规则；第三，联邦通信委员会无权将宽带运营商严格控制为“公共运营商”(根据美国电信法，“电信服务”提供商属于“公共运营商”，受到更严格的控制)；第四，威瑞森视通过网络传输数据为“言论”，联邦通信委员会的网络中立规则违反了保护言论的宪法第一修正案。
2014年1月15日，法院驳回了“网络中立指令”。根据该判决，尽管联邦通信委员会已证明其有权监管宽带服务，但宽带服务提供商不是“公共运营商”，联邦通信委员会未能证明其“非屏蔽”和“非不合理歧视”原则没有对宽带运营商进行过于严格的监管。
威瑞森在上诉时没有反对网络中立三原则中的“透明”原则，但指出这一原则不能与其他原则分开，因此如果其他两个原则被拒绝，这一原则就不需要存在。这一要求被法院驳回。此外，法院认为没有必要讨论它是否违反了宪法第一修正案，因为有足够的理由否决网络中立指令。
这项裁决是verizon和其他宽带服务提供商的胜利。当然，联邦通信委员会有所收获，因为法院确认它有权监管宽带服务，所以联邦通信委员会可以再次修改其网络中立指令。然而，联邦通信委员会可能会上诉，联邦通信委员会主席汤姆魏勒说，他正在考虑“所有可能的选择”，以确保互联网的开放性。
白宫发言人说:“奥巴马总统将继续支持开放互联网的原则。消费者有权选择他们想要访问的网站和他们想要的在线服务，而在线创新者需要在公平竞争的基础上取胜。”
包括at&t、verizon和comcast在内的许多通信公司都公开发表声明，称消费者仍将享受“开放”互联网，他们的访问权不会改变。然而，消费者保护组织表示，他们担心供应商可能会以提供更快的互联网接入为由，向网飞、facebook或espn等内容提供商收取额外费用。至于上一次诉讼的主角康卡斯特(comcast)，当它在2011年初收购nbc环球(nbc Universal)时，它已经与联邦通信委员会达成了一项协议，承诺在2018年底之前遵守网络中立指令(无论该立法是否成功)。
此外，从欧盟和新加坡最近提出的网络中性监管建议或框架来看，在保证网络质量的前提下，允许差异化的互联网服务和收费已成为一种新趋势。
正如一位美国分析家所说，“网络中立”的争论远未结束，但求同存异是解决这一困境的方法。
(作者是中国电信股份有限公司广州研究院)
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